COMO APURAR CUSTOS DOS SERVIÇOS PÚBLICOS? - MEF 30943 - BEAP

MANOEL PAULO DE OLIVEIRA*

SUMÁRIO

Se forem necessários e tecnicamente viáveis, por que os custos nunca foram apurados no serviço público? - Como apurar custos no serviço público - Campo de Aplicação do Sistema de Controle de Custos na Administração Pública - Método ABC (Activity Based Costing) - Objetivo do Sistema de Controle de Custos.

PALAVRAS-CHAVE: A Lei de Responsabilidade Fiscal. Conselho de Gestão Fiscal. Evolução Histórica dos Sistemas de Custos. Input-Output. Método ABC. Qualidade do Gasto Público. Custo e Competição Administrada. Indicador de Satisfação Social.

INTRODUÇÃO

A proposta de Emenda Constitucional 151— PEC nº 62/09 —, conhecida como PEC dos Precatórios Judiciários, julgada inconstitucional, parcialmente, pelo STF, seria um problema de simples falta de recursos financeiros, ou de precariedade da metodologia para a elaboração do Orçamento Público? Tal PEC tem contado, dentre tantos outros adjetivos, alguns até depreciativos, como “Obra de Satanás”, “PEC da oficialização do calote”. Não obstante estes percalços, o assunto vem tendo tramitação regular no Congresso Nacional, cujo objetivo oficial é o de estabelecer novas regras para simplesmente postergar o pagamento das dívidas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, originárias de sentenças judiciais transitadas em instâncias irrecorríveis. O cerne destas novas normas é o estabelecimento de que 50% dos precatórios deverão ser pagos em ordem cronológica — quando respeitada. A outra metade da dívida deverá ser quitada, a critério do devedor, por meio dos leilões de desconto. Nos leilões, o credor que conceder o maior desconto sobre o total da dívida receberá primeiro. Além disso, os pagamentos serão feitos por ordem crescente de débito ou por conciliação entre as partes. Ainda, de acordo com o texto, os credores podem usar o valor a receber para comprar imóveis públicos. O total das dívidas será corrigido anualmente pela caderneta de poupança. Ainda de acordo com a PEC, os precatórios alimentícios para credores a partir dos 60 anos de idade terão preferência na fila de pagamentos.

Para garantir que Estados, Distrito Federal e Municípios reservem recursos para o pagamento das dívidas, a PEC prevê percentuais mínimos que deverão ser reservados, por cada um, em sua Receita Corrente Líquida. Os Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, além do Distrito Federal, deverão reservar 1,5% destas receitas para o pagamento de precatórios. O percentual vale também para estados cujo montante da dívida corresponda a até 35% do total de suas receitas correntes líquidas.

Nos Estados do Sul e Sudeste e naqueles cujo valor da dívida supere os 35%, a reserva terá que ser de 2%. Nos Municípios, os percentuais de 1% e 1,5% deverão ser adotados mediante os mesmos critérios de regionalização e endividamento.

Depois de negociada a forma de pagamento, os devedores que suspenderem por quaisquer razões a quitação da dívida estarão sujeitos ao arresto judicial de bens. O sequestro não será permitido, no entanto, aos devedores que estiverem quitando as dívidas segundo as regras da PEC.

Atualmente, tramita no Congresso Nacional a PEC nº 74/2015, em alguns aspectos vislumbra-se com regras mais duras do que aquelas praticadas atualmente, a ponto de a OAB nacional opor-se ao regramento proposto.

Em decorrência dos comentários retroexpendidos, sumariza-se o conteúdo com exemplo da prática escritural da Contabilidade Pública, pelo método das partidas dobradas (PORQUE NÃO HÁ CREDOR SEM DEVEDOR E VICE-VERSA; QUEM DEVE, DEVE ALGO A ALGUÉM; A SOMA DAS PARCELAS DO ATIVO — APLICAÇÃO — DEVE SER IGUAL À SOMA DAS PARCELAS DO PASSIVO).

O CONTROLE CONTÁBIL DOS PRECATÓRIOS JUDICIÁRIOS

Segundo nossa avaliação sobre o assunto de pagamento dos Precatórios Judiciários, o seu principal obstáculo não está apenas no descumprimento de sentença judicial transitada em julgado, não pagando o correspondente Precatório, que, em si, já é uma afronta ao estado democrático de direito, mas, está também na postura desafiadora do Gestor Público, infelizmente ainda não profissionalizado, na quase certeza de sua inimputabilidade não combatida exemplarmente pelo próprio Poder Judiciário. Tal postura desafiadora tem o seu exemplo no exercício negligente do controle sobre o conjunto patrimonial público, no qual se incluem os Precatórios Judiciários — bens, direitos e obrigações —, que a sociedade indiretamente financia e coloca em suas mãos para prestar os serviços por ela requeridos, a partir do efetivo conhecimento do estado das coisas sob sua responsabilidade ao elaborar o seu orçamento, cujo lugar-comum, hoje, é de obra literária de péssima ficção, na utilização de técnicas ultrapassadas nele ainda empregadas, pela ausência da prática efetiva do planejamento, seja por não considerar a eletividade das prioridades no quadro dos acompanhamentos e dos controles. Ademais, por oportuno dizer, ainda não foi sentido o resultado positivo e avaliável da atuação do órgão de Controle Interno dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, na conformidade do que dispõe o art. 74 da Constituição Federal, procedimento, aliás, muito semelhante com o que já é praticado no âmbito da Justiça do Trabalho, para o bloqueio de contas bancárias e outros bens, objetivando resguardar os créditos do hipossuficiente.

No universo das modernas técnicas contábeis — partidas dobradas —, algumas sugestões podem ser alinhadas:

I - Quando da publicação da sentença proferida e transitada em julgado.

1 - No órgão de contabilidade do Tribunal que proferir a sentença.

1. 1 - No grupo de Contas de Compensação do Sistema Patrimonial.

No Ativo Compensado (art. 87, Lei nº 4.320/64):

Débito - Valores em Poder de Terceiros (1)

(Nome do credor e do órgão devedor)

Transferência de Numerário devido por Precatórios Judiciários

Crédito - Contrapartida de Valores em Poder de Terceiros (1)

(Nome do credor e do órgão devedor)

2 - Na Contabilidade do órgão devedor

2.1 - No sistema orçamentário

Pela inclusão do valor na Lei Orçamentária para o ano seguinte (até 1º de julho do ano corrente e na ordem cronológica):

Débito - Orçamento da Despesa (2)

Crédito - Créditos Disponíveis (2)

(Nome do credor)

No empenhamento da despesa para pagamento do Precatório (emissão da Nota de Empenho):

Débito - Créditos Disponíveis (3)

(Nome do credor)

Crédito - Despesa Empenhada (3)

(Nome do credor e do Tribunal requisitante)

Na liquidação da despesa (art. 63, §§ 1º e 2º, Lei nº 4.320/64)

Débito - Despesa Empenhada (4)

Rubrica: Sentenças Judiciárias - Correntes ou de Capital

(Nome do credor e do Tribunal requisitante)

Crédito - Execução da Despesa (4)

Pelo encerramento da conta Execução da Despesa no sistema orçamentário do órgão devedor:

Débito - Execução da Despesa (5)

Crédito - Orçamento da Despesa (5)

(Nome do credor e do Tribunal requisitante)

2. 2 - No sistema financeiro do órgão devedor

Pela despesa liquidada (obrigações a pagar)

Débito - Despesa Realizada (6)

(Nome do credor e do Tribunal requisitante)

Crédito - Despesa Liquidada a Pagar (6)

(Nome do credor)

Pelo pagamento (remessa ao Tribunal requisitante):

Débito - Despesa Liquidada a Pagar (7)

(Nome do credor e do Tribunal requisitante)

Crédito - Bancos c/ Movimento (7)

(Nome Banco, número da conta, do credor e do Tribunal requisitante)

Ou, pela inscrição em Restos a Pagar (ainda no órgão devedor e quando ainda não foi feita a transferência do numerário para o Tribunal requisitante):

Débito - Despesa Liquidada a Pagar (8)

(Nome do credor e do Tribunal requisitante)

Crédito - Restos a Pagar - Processados (8)

(Nome do credor e do Tribunal requisitante)

Pelo pagamento de Restos a Pagar - Processados:

Débito - Restos a Pagar - Processados (9)

(Nome do credor e do Tribunal requisitante)

Crédito - Bancos c/ Movimento (9)

(Nome do Banco e número da conta)

3 - Na Contabilidade do Tribunal requisitante ao receber o numerário do órgão devedor

3. 1 - Pela recepção contábil em conta bancária vinculada:

Débito - Bancos c/ vinculadas (10)

(Nome do Banco e número da conta)

Crédito - Precatórios Judiciários a Pagar (10)

(Nome do credor e do órgão devedor)

3. 2 - Pelo pagamento ao credor do Precatório Judiciário:

Débito - Precatórios Judiciários a Pagar (11)

(Nome do credor e do órgão devedor)

Crédito - Bancos c/ vinculadas (11)

(Nome do Banco e número da conta)

4 - Pela baixa do lançamento original feito em Contas de Compensação do sistema patrimonial do Tribunal que prolatou a sentença:

Débito - Contrapartida de Valores em Poder de Terceiros (12)

(Nome do credor e do órgão devedor)

Numerário transferido para pagamento de Precatórios Judiciários

Crédito - Valores em Poder de Terceiros (12)

(Nome do credor e do órgão devedor)

A igualdade matemática dos lançamentos supra pela ótica do Livro-Razão (simplificação das partidas contábeis) dar-se-á assim:

Valores em Poder de Terceiros

D (1) C (12)

Contrapartida de Valores em Poder de Terceiros

D (12) C (1)

Orçamento da Despesa

D (2) C (5)

Créditos Disponíveis

D (3) (2) D

Despesa Empenhada

(4) C (3)

Execução da Despesa

D (5) C (4)

Despesa Realizada (*)

(6) (*)

Despesa Liquidada a Pagar (Obrigações)

D (7) ou (8) C (6)

Bancos c/ movimento

D C (7) (9) (***)

Restos a Pagar Bancos c/ vinculadas

(Processados) (Tribunal requisitante)

D (9) C (8)

Precatórios Judiciários a Pagar

(Tribunal requisitante)

D (11) C (10)

Observações:

(*) - A conta Despesa Realizada será encerrada por ocasião do ajuste das contas de resultado no fim do exercício.

(**) - No órgão devedor, ou paga o precatório direto enviando o numerário ao Tribunal requisitante, sem passar por Restos a Pagar, ou paga depois de passar por Restos a Pagar.

(***) - No exemplo da explicação anterior (**), ou o órgão devedor paga no primeiro momento, ou o faz depois de passar por Restos a Pagar - Processados.

REFLEXOS DOS PRECATÓRIOS NOS CUSTOS DO SERVIÇO PÚBLICO

No que diz respeito aos Precatórios Judiciários, cumpre ressaltar que esta proposição não tem a pretensão de esgotar quaisquer outros critérios de avaliação de desempenho, sobretudo no cumprimento de pagamentos de despesas líquidas e certas, emanadas de sentença judicial irrecorrível. Pode, até, haver discussão a respeito, acadêmica ou pragmática, dada a cultura predominante no âmbito do setor público de que ao administrador público basta o cumprimento da legislação vigente e aplicável ao fato positivo — e isto quando a cumpre, salvo equívoco nosso, como no caso dos arts. 4º, I, e, 46, 50, § 3º, e 67, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00), cujos dispositivos não vêm sendo observados, ou, o que é pior, não são questionados pelos órgãos de fiscalização e controle — porém, de nada ou pouco valem em decorrência da ausência de parâmetros de comparação.

Além disso, já se comenta, até, através da mídia, em alterar esta Lei Complementar com o objetivo de “flexibilizá-la.” Ora, se nem se chegou a cumpri-la em plenitude, como alterá-la? É oportuno lembrar também que já tramita no Congresso Nacional outro projeto de lei, alterando a Lei nº 4.320/64, a qual estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, sem contar a PEC nº 62/09 sob comento — atualmente, tramita no Congresso a PEC nº 74/2015, que altera radicalmente as regras vigentes -, que objetiva, em nossa modesta avaliação, oficializar, na prática, o “calote” do pagamento de Precatórios Judiciários, não obstante já houverem sido aprovadas outras Emendas Constitucionais (ECs nºs 20/98, 30/00 e 37/02), sem solucionar a terrível pendência financeira de aproximadamente 100 bilhões de reais devidos pelos órgãos públicos a particulares, que tende a aumentar mais ainda. Tais reformas, em nossa modesta avaliação, fazem-se necessárias, porém, no sentido de melhor adequação aos reclamos da sociedade quanto aos métodos e práticas das Finanças Públicas no Brasil, principalmente no que diz respeito à elaboração do Orçamento Público, cuja lei atrás mencionada — Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 — completará no próximo mês nada mais, nada menos do que 46 anos de vigência, e que de lá para cá, como é óbvio, muitas mudanças ocorreram, não só no Brasil particularmente com o crescimento de sua população, mas no mundo. O atual modelo de Orçamento Público, então, deixa muito a desejar, seja quanto a sua metodologia, à quantificação tecnicamente correta dos valores — Receitas e Despesas — a serem arrecadados e gastos em benefício da sociedade, pela falta total de transparência de prestação de contas.

Então, para tentar responder a tais perguntas, eis o conteúdo deste sistema sugerido, que, pelo seu caráter técnico das partidas dobradas e modular, e respeitadas as peculiaridades dos entes em específico, é passível de aplicação em qualquer nível de governo ou organização pública, porque está fundado nos princípios das Finanças Públicas, nas normas vigentes da Funcional Programática (29 Funções e 110 Subfunções de ações governamentais), previstas na Lei nº 4.320/64 e, sobretudo, na Lei Complementar nº 101/00 — Lei de Responsabilidade Fiscal —, que regulamenta o Título VI, Capítulo II, da Constituição Federal, em particular para o cumprimento dos arts. 4º, inciso I, alínea e, 46 e 50, § 3º, combinados com o art. 67, todos da referida Lei Complementar.

ADEQUAÇÃO DA CONTABILIDADE AO SISTEMA DE CUSTOS

A Funcional Programática abaixo mencionada, desdobrada em Funções (29) e Subfunções (110) do Orçamento Público tradicional, adaptadas para o Sistema de Custos, é a seguinte:

FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES DAS ÁREAS DE GASTOS DE GOVERNO ORÇAMENTO PÚBLICO

FUNÇÕES	SUBFUNÇÕES
01 - Legislativa	031 - Ação Legislativa 032 - Controle Externo
02 - Judiciária	061 - Ação Judiciária 062 - Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário
03 - Essencial à Justiça	091 - Defesa da Ordem Jurídica 092 - Representação Judicial e Extrajudicial
04 - Administração	121 - Planejamento e Orçamento 122 - Administração Geral 123 - Administração Financeira 124 - Controle Interno 125 - Normatização e Fiscalização 126 - Tecnologia da Informação 127 - Ordenamento Territorial 128 - Formação de Recursos Humanos 129 - Administração de Receitas 130 - Administração de Concessões 131 - Comunicação Social
05 - Defesa Nacional	151 - Defesa Aérea 152 - Defesa Naval 153 - Defesa Terrestre
06 - Segurança Pública	181 - Policiamento 182 - Defesa Civil 183 - Informação e Inteligência
07 - Relações Exteriores	211 - Relações Diplomáticas 212 - Cooperação Internacional
08 - Assistência Social	241 - Assistência ao Idoso 242 - Assistência ao Portador de Deficiência 243 - Assistência à Criança e ao Adolescente 244 - Assistência Comunitária
09 - Previdência Social	271 - Previdência Básica 272 - Previdência do Regime Estatutário 273 - Previdência Complementar 274 - Previdência Especial
10 - Saúde	301 - Atenção Básica 302 - Assistência Hospitalar e Ambulatorial 303 - Suporte Profilático e Terapêutico 304 - Vigilância Sanitária 305 - Vigilância Epidemiológica 306 - Alimentação e Nutrição
11 - Trabalho	331 - Proteção e Benefícios ao Trabalhador 332 - Relação de Trabalho 333 - Empregabilidade 334 - Fomento ao Trabalho
12 - Educação	361 - Ensino Fundamental 362 - Ensino Médio 363 - Ensino Profissional 364 - Ensino Superior 365 - Educação Infantil 366 - Educação de Jovens e Adultos 367 - Educação Especial
13 - Cultura	391 - Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 392 - Difusão Cultural
14 - Direitos da Cidadania	421 - Custódia e Reintegração Social 422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 - Assistência aos Povos Indígenas
15 - Urbanismo	451 - Infraestrutura Urbana 452 - Serviços Urbanos 453 - Transportes Coletivos Urbanos
16 - Habitação	481 - Habitação Rural 482 - Habitação Urbana
17 - Saneamento	511 - Saneamento Básico Rural 512 - Saneamento Básico Urbano
18 - Gestão Ambiental	541 - Preservação e Conservação Ambiental 542 - Controle Ambiental 543 - Recuperação de Áreas Degradadas 544 - Recursos Hídricos 545 - Meteorologia
19 - Ciência e Tecnologia	571 - Desenvolvimento Científico 572 - Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia 573 - Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico
20 - Agricultura	601 - Promoção da Produção Vegetal 602 - Promoção da Produção Animal 603 - Defesa Sanitária Vegetal 604 - Defesa Sanitária Animal 605 - Abastecimento 606 - Extensão Rural 607 - Irrigação
21 - Organização Agrária	631 - Reforma Agrária 632 - Colonização
22 - Indústria	661 - Promoção Industrial 662 - Produção Industrial 663 - Mineração 664 - Propriedade Industrial 665 - Normalização e Qualidade
23 - Comércio e Serviços	691 - Promoção Comercial 692 - Comercialização 693 - Comércio Exterior 694 - Serviços Financeiros 695 - Turismo
24 - Comunicações	721 - Comunicações Postais 722 - Telecomunicações
25 - Energia	751 - Conservação de Energia 752 - Energia Elétrica 753 - Petróleo 754 - Álcool
26 - Transporte	781 - Transporte Aéreo 782 - Transporte Rodoviário 783 - Transporte Ferroviário 784 - Transporte Hidroviário 785 - Transportes Especiais
27 - Desporto e Lazer	811 - Desporto de Rendimento 812 - Desporto Comunitário 813 - Lazer
28 - Encargos Especiais	841 - Refinanciamento da Dívida Interna 842 - Refinanciamento da Dívida Externa 843 - Serviço da Dívida Interna 844 - Serviço da Dívida Externa 845 - Transferências 846 - Outros Encargos Especiais
99 - Reserva de Contingência	999 - Reserva de Contingência

Que nos lembremos, ademais, a contrariedade de quaisquer das normas legais vigentes implica a responsabilização do Agente Público, em específico ao que dispõe a Lei nº 10.028/00, que trata “DOS CRIMES CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS”. Segue-se um sumário das tipificações de crimes enquadráveis nesta Lei nº 10.028/00.

O Governo e a Sociedade não sabem, como regra geral, quanto custam os serviços públicos, embora o primeiro queira sempre mais recursos — via aumento de tributos — e o segundo sempre reclamando da elevada carga tributária. Como não há medida de custos, também não há medida de eficiência na Administração Pública, dado que a eficiência é a relação entre resultados e o custo de obtê-los. Sem um sistema de medição de desempenho, de avaliação de resultados e de custos, a Administração Pública abre margem para encobrir ineficiência e, sobretudo, caminho para a corrupção.

CONTROLE DE CUSTOS NA AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO

Sem dúvida, não é possível promover ações que melhorem o desempenho das organizações do governo sem indicadores de custos, valendo-se, para tanto, apenas do “feeling” dos gerentes e das 22 equipes. Entretanto, a utilização sistemática de indicadores tem a vantagem de propiciar uma avaliação mais criteriosa e consistente, além de institucionalizar nas práticas organizacionais o “compromisso com resultados” e o “valor pelo dinheiro”.

A experiência nacional e internacional tem demonstrado que a apuração e a divulgação de medidas de desempenho constituem um poderoso instrumento nos processos de mudança organizacional, até porque a intensidade da mudança depende da percepção da mudança. Assim, a apuração e a divulgação dos indicadores de resultado e de custos servem de guia para a mudança organizacional e, ao mesmo tempo, de poderoso incentivo para os agentes de mudança, pois materializa a percepção da mudança. As medidas de desempenho prestam-se, entre outros, aos seguintes objetivos:

- promover a redução de custos com melhoria da qualidade dos serviços prestados;

- instrumentalizar o combate ao desperdício e identificar atividades que não agregam valor ao usuário dos serviços públicos;

- servir de guia para avaliar o impacto efetivo das decisões tomadas;

- tornar claro para toda a organização (e seus clientes) a percepção de melhoria de desempenho, que é um importante fator de motivação;

- promover a mudança da cultura organizacional, introduzindo a dimensão de “accountability” e de “value for money”;

- subsidiar o processo orçamentário (no conceito original de orçamento programa);

- subsidiar a avaliação de planos de reestruturação e melhoria de gestão;

- servir de parâmetro para a “competição administrada” entre unidades prestadoras de serviços similares.

A experiência internacional e a literatura especializada são claras: não é possível falar seriamente em Qualidade sem falar em Custos.

A adoção de sistemas de custos é, portanto, condição necessária para a implantação de Programas de Qualidade. Há melhora na qualidade dos serviços prestados quando a Administração Pública consegue prover os mesmos serviços, em quantidade e qualidade, a custos menores.

Os custos estão entre os principais indicadores de desempenho das organizações.

Assim, os sistemas de custos desempenham um papel chave nos processos decisórios e na avaliação do desempenho institucional.

No setor privado, os sistemas de custos orientam as empresas sobre a quantidade ótima a ser produzida e sobre o corte dos produtos não rentáveis.

No setor público o critério relevante não é o da rentabilidade. Mas a identificação de custos elevados em relação a padrões de análise (custo histórico, custo de organizações ou serviços congêneres, etc.) poderá orientar a Administração Pública sobre a necessidade de ações de melhoria ou mesmo a reestruturação de processos (terceirização, concessão, descentralização, contratos de gestão e, agora, com as contratações na modalidade de Parcerias Público-Privadas (PPP), etc.).

A correta apuração dos custos dos serviços públicos e sua publicidade são também poderosos instrumentos de controle social, permitindo aos usuários, aos auditores (internos e externos) a avaliação da eficiência dos serviços prestados.

De fato, um dos fatores impeditivos para que os sistemas de controle interno e controle externo possam avaliar a eficiência dos serviços públicos é justamente a inexistência de sistemas de custos. Desta forma, o controle acaba ficando circunscrito aos aspectos formais e legais dos atos de gestão.

SE SÃO NECESSÁRIOS E TECNICAMENTE VIÁVEIS, POR QUE OS CUSTOS NUNCA FORAM APURADOS NO SERVIÇO PÚBLICO?

As razões são em parte culturais, políticas e, em parte, econômicas e administrativas. Realmente, à primeira vista, parece desnecessário apurar custos quando o fundamental no serviço público é o cumprimento da lei, e quando a cumprimos, até porque, o Alvará Régio de 1808 já estabelecia que a Contabilidade da Minha Real Fazenda seria escriturada pelo método das partidas dobradas e obedecida a consistência MERCANTIL, isto é, pelo REGIME DE COMPETÊNCIA PARA AS RECEITAS E DESPESAS, O QUE NÃO FOI CUMPRIDO DESDE ENTÃO.

Então, ao que parece, cumprindo a lei o serviço público é eficaz, e ponto final. “Eficiência é um conceito privado”, portanto estranho ao setor público. Este vem sendo o paradigma do setor público. Não faz parte da cultura do serviço público a consciência de que não basta cumprir a lei, mas que é necessário cumpri-la com bom desempenho, com economia de recursos e com satisfação dos usuários dos serviços públicos. A eficiência só adquiriu status de princípio constitucional com a Emenda Constitucional nº 19/98.

Como as atividades estatais sempre foram executadas em regime de monopólio, consolidou-se, historicamente, a percepção de que o financiamento indireto através de impostos cobriria qualquer custo dos serviços públicos, daí a desnecessidade de apurá-los. E, como o nome já sugere, os impostos financiam atividades (monopolistas) do Estado, sem que este seja compelido a fazer esforço especial para justificar seus custos.

Por último, e não menos importante, os agentes políticos do Estado e parte da própria tecnocracia da Administração Pública resistem à apuração de custos, pois, a partir deles, terão de justificar seu (baixo) desempenho. Valem as máximas:

“Todos são logicamente a favor da avaliação, mas, em sã consciência, ninguém gosta de ser avaliado”.

“Avaliação é uma coisa muito boa... para os outros!”

COMO APURAR CUSTOS NO SERVIÇO PÚBLICO

As medidas de desempenho, entre elas os custos, só fazem sentido se vinculadas a sistemas de avaliação de desempenho institucional, a partir de um orçamento adrede elaborado e compatível com a estrutura organizacional e patrimonial do órgão. As concepções modernas de avaliação institucional pressupõem um mínimo de planejamento estratégico e de gestão de processos nas organizações. Não se trata, portanto, de “medir por medir”, mas sim de medir o que é relevante para a avaliação do desempenho corrente e para a identificação de tendências (ou descontinuidades) com relação ao desempenho futuro.

O bom desempenho das organizações governamentais depende da utilização racional dos recursos disponíveis na busca das metas priorizadas no planejamento estratégico. Também depende de ações que possam realimentar as tendências da organização com seus objetivos estratégicos. Neste contexto é que se devem buscar medidas de desempenho. Se a ênfase da avaliação recai meramente na medição (ou nos métodos de custeio), corre-se o risco de a organização atingir padrões eficientes na prestação de serviços que têm pouca importância para os usuários ou cidadãos, comprometendo-se a eficácia e a efetividade das atividades que deveriam ser prioritárias para a Administração Pública.

O planejamento estratégico define os respectivos objetivos estratégicos e os recursos orçamentários que serão necessários, alvos que a organização quer atingir no horizonte de planejamento (futuro próximo), e os macroprocessos, que são as grandes funções da organização, consistentes com a missão e a visão de futuro da organização. O detalhamento operacional dos objetivos estratégicos produz a definição das metas para um determinado período, ao passo que o desdobramento dos macroprocessos resulta na definição/redesenho dos processos de trabalho.

Na definição dos novos processos de trabalho, ou no mapeamento dos processos já existentes, procede-se à descrição razoavelmente detalhada das atividades que compõem tais processos de trabalho. Este mapa de processos e a lista de atividades são os ingredientes para os modernos sistemas de custos. Como será visto mais adiante, o método ABC parte da hipótese fundamental segundo a qual são as atividades, e não os produtos, que consomem recursos na organização. São as atividades que geram custos.

Assim, um sistema de custo ABC essencialmente mostra quais são as atividades e como elas geram os custos. A potencialidade do uso da metodologia ABC nos processos de mudança organizacional e nos programas de qualidade tem sido destacada na literatura especializada: “O melhor local para controlar custos é no nível dos processos”.

“Quando se depende somente de um sistema de contabilidade orçamentária e de verbas, muitas decisões financeiras são tomadas arbitrariamente. Ao invés de reduções de custos seletivas e focalizadas, é-se forçado a adotar reduções (lineares horizontais) e outras abordagens radicais de consequências desastradas. Na maioria dos casos, isto acontece simplesmente porque os gerentes de nível superior não têm ideia de que partes do processo agregam mais valor aos produtos e serviços e quais as que agregam menos. Os funcionários no nível dos processos são capazes de determinar este valor, mas precisam ter um indicador do custo real. O custo baseado em atividade fornece este tipo de informação.”

CONCLUSÃO

Diante da complexidade do sistema de custos e da grande extensão das minúcias envolvidas para seu ideal funcionamento, limitamos por ora o presente estudo às conceituações e especificações técnicas de seu conteúdo para em outra oportunidade adentrarmos a metodologia e critérios técnicos da implantação e execução plena do sistema de custos baseado em atividades, chamado de Sistema ABC de custos.

* Advogado, economista, contador, professor universitário, pós-graduado em Políticas Econômicas, Metodologia do Ensino Euperior, Sistemas e Eétodos, Custos Industriais, Planejamento de Transportes, Orçamento e Contabilidade Pública.

BOCO8960—WIN

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